К середине 60-х годов оснащение различных видов войск радиотехническими средствами (РЛС орудийной наводки и разведки, станции РЭБ, РЛС ПВО) достигло такого уровня, что пришлось заняться созданием специальных авиационных боеприпасов для борьбы с этими системами. Первоочередной задачей стала разработка средств противодействия системам ПВО, грозящим срывом атаки. Количество ЗРК, ЗСУ и ПЗРК в боевых порядках войск и в охране важных объектов не всегда позволяет при прорыве "зонтика" ПВО ограничиться постановкой помех, маневром или обойти его по высоте и дальности (умело спланированная ПВО как раз и должна исключить такую возможность). Три четверти всех самолетов, потерянных американцами во Вьетнаме, были сбиты пусками ЗУР и огнем зенитной артиллерии с радиолокационной наводкой. В ближневосточных конфликтах этот процент достигал 90%.

Помимо использования средств РЭБ, активных и пассивных (шумовые и ответные радиопомехи, сброс дипольных отражателей и ловушек, постановка ложных целей), наиболее эффективным средством выведения из строя зенитных средств становилось их огневое подавление. Применение обычных средств поражения (бомб, НАР и пушек) превращало ситуацию в дуэльную, причем преимущество оставалось за ЗРК с большей дальностью стрельбы. Однако, использование в комплексах ПВО радиолокационных систем обнаружения и наведения несколько облегчало задачу противоборства, ведь уязвимым местом РЛС является возможность обнаружения ее работы и пеленгации источника излучения.

Радикальным средством должно было стать вооружение ударных групп самолетов управляемыми ракетами с противорадиолокационными ГСН (тем более, что Дальняя Авиация такие ракеты уже имела). Соответствующее правительственное задание было выдано Постановлением ЦК КПСС и Совмина от 10 января 1963 года. Авиационный ракетный комплекс К-28П (П -пассивный, от способа наведения) получил свое наименование по типу носителя - фронтового бомбардировщика Як-28, как и его ракетная составляющая Х-28. Созданием ракеты занялся филиал ОКБ-2-155 в Дубне (позднее МКБ "Радуга") под руководством А.Я.Березняка, использовавший при ее разработке опыт конструирования крылатых ракет большей дальности. Х-28 имела традиционное для этого КБ сочетание ракетных и самолетных технологий: стрингерный фюзеляж, множество эксплуатационных и технологических разъемов и лючков, литое многолонжеронное крыло и крестообразное оперение. По номенклатуре КБ Х-28 именовалась Д8 (изд.93).

ГСН ПРГ-28 для ракеты разработали в Омском ЦКБ-111 (позднее НПО "Автоматика") под руководством А.С.Кирчука. Она обеспечивала пеленгационное наведение в частотных диапазонах А, В и С, охватывая практически все существовавшие и перспективные РЛС ПВО вероятность противника. Автопилот АПР-28 включал блок пролонгации, продолжавший управлять ракетой в случае пропадания пеленгуемого сигнала до 10 сек (такой режим импульсного излучения мог практиковаться операторами РЛС для срыва захвата) - при этом Х-28 продолжала идти в направлении "замолкшей" цели.

Поначалу Х-28 планировали оснастить твердотопливным двигателем, удобным в эксплуатации и хранении изделия, но в конце 1964 года заказчик потребовал использования ЖРД, обеспечивавшего большую дальность (до 120 км), соответствующую требованиям применения вне зоны поражения ПВО (имелись в виду ЗРК "Найк-Геркулес"). Предполагалось, что при подавлении ПВО применяться она будет с безопасных дистанций, а высокая скорость повысит живучесть ракеты.

Был использован двигатель Р-253-300 конструкции ОКБ-300, уже отработанный дубнинцами на крылатой ракете КСР-5 для самолетов ДА. Конструкция самой Х-28 также приобрела типовой для изделий фирмы вид: несущее крыло, фюзеляж - стальная "бочка" с баками горючего и окислителя с турбонасосным агрегатом и системой наддува баков, пристыкованная спереди БЧ, отсек ГСН и хвостовой отсек с аппаратурой управления и ЖРД.

Аналогичным было и управление: автопилот АПР-28, электрогидравлический исполнительный механизм ЭГС-40Л, питающий рулевые приводы, подачу электропитания на него и бортовые системы обеспечивала топливно-воздушная система с преобразователем тока. Управление также осуществлялось "по-самолетному": по курсу - с помощью поворотного верхнего киля, по тангажу и крену - дифференциальным стабилизатором (в техописании изделия, "выполненного по нормальной схеме", оговаривалось и отличие - "крыло без механизации").

Кинетический нагрев в полете с высокими скоростями (до М=3) заставил установить на передних кромках крыла и оперения накладки из жаропрочного пресс-материала. Особенностью ракеты стала возможность установки на ней сменной БЧ, в том числе и ядерной (Х-28 должна была "взламывать" ПВО противника, расчищая путь группам ударных самолетов). Обычная фугасная БЧ массой 155 кг несла 74 кг В В и оснащалась неконтактным оптическим взрывателем РОВ-5, срабатывавшем при пролете в 5 м от цели. На случай прямого попадания и для самоликвидации при промахе имелся и контактный взрыватель.

Избранный путь определенно стал "медвежьей услугой" заказчику: в силу принятой схемы устройство Х-28 получилось сложным и громоздким, создание ее затянулось, и на вооружение ракету приняли только в 1974 году. Масса ракеты достигла 715 кг, став рекордной в совсем классе. Як-28 не суждено было стать "прерывателями ПВО" - не очень удачный самолет вскоре сняли с производства. Носителями Х-28 стали Су-24 и Су-17М (М2, МЗ) , причем большие габариты Х-28 потребовали проведения на Су-17 оригинальной доработки: в месте подфюзеляжной подвески ракеты приходилось устанавливать панель с подштамповкой под ее киль, а нижний киль складывался, подобно "большим" ракетам Х-22 и КСР-5. Сама подвеска на самолет пусковой ПУ-28С была нелегким делом - его балка весила 100 кг.

Обнаружение и пеленгация радиотехнических средств противника (особенно, при постановке им помех) - достаточно сложная задача. Ограниченные компоновочные объемы ПАУР, занятые системами управления, энерогообеспе-чения и силовыми приводами, не позволяли разместить в них все требуемое оборудование. Аппаратура обеспечения и управления размещалась на Су-17 в подвесном контейнере (система "Метель-А" и "Метель-АВ", различавшиеся диапазоном), а на Су-24 - находилась на борту самолета (система "Филин-Н"). С их помощью ГСН и САУ ракеты готовились к пуску, получая информацию о направлении на РЛС, углах пеленга и тангажа, программировался профиль полета и выхода на цель. Приемной антенной при использовании "Метели" служила ГСН ракеты, "Филин" сам по себе являлся пассивной РЛС с оборудованием и антеннами, служившими для обнаружения и пеленгации цели с последующим вводом данных в систему ракет. Автономный поиск и поражение с помощью "Метели" оказался слишком трудной задачей. Прицельный пуск Х-28 мог осуществляться только по РЛС-цели, положение которой было уже установлено, и задача летчика сводилась к выходу в намеченную зону пуска, привязке к ориентирам и, после захвата объекта ГСН, выполнении пуска.

Значительные массогабаритные характеристики Х-28, в конечном счете, были следствием требований к ней и уровня оборудования того времени: круговое вероятное отклонение достигало 20 м, что требовало мощной БЧ для надежного поражения и без прямого попадания. ЖРД со стартовой тягой более 8000 кгс, обеспечивший высокую скорость и дальность (в эксплуатации, по условиям скорости и высоты пуска, ее ограничили 30-35 км, хотя при пуске с больших высот она могла быть значительно больше) принес массу эксплуатационных трудностей. Хранить ракету, снаряженную 235 кг "парящего" окислителя АК-27П (смесью азотной кислоты и закисью азота) и не менее едкого и токсичного топлива ТГ-02, подолгу было нельзя, а после слива баки требовалось тщательно промывать нейтрализующим раствором и просушивать, что требовало спецсредств, сил и времени, и с трудом обеспечивалось даже на стационарных аэродромах, не говоря уже о полевых условиях. Комплект оборудования и проверочной аппаратуры развертывался на специальных площадках подготовки ракет ППР-28, а все работы выполнялись в защитных спецкостюмах. Тем не менее, ракеты в экспортном варианте Х-28Э поставляли партнерам, включая Сирию и Ирак.